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法释〔2019〕17号 最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

                                    法释〔2019〕17号
  《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已于2019年11月12日由最高人民法院审判委员会第1781次会议通过,现予公布,自2020年1月1日起施行。
                                                                      最高人民法院
                                                                       2019年11月27日

  为依法公正、及时审理行政协议案件,根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定,结合行政审判工作实际,制定本规定。
  第一条  行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
  第二条  公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:
  (一)政府特许经营协议;
  (二)土地、房屋等征收征用补偿协议;
  (三)矿业权等国有自然资源使用权出让协议;
  (四)政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议;
  (五)符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议;
  (六)其他行政协议。
  第三条  因行政机关订立的下列协议提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:
  (一)行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议;
  (二)行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。
  第四条  因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷,公民、法人或者其他组织作为原告,以行政机关为被告提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。
  因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的,委托的行政机关是被告。
  第五条  下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:
  (一)参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动,认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立,或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织;
  (二)认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人;
  (三)其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。
  第六条  人民法院受理行政协议案件后,被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的,人民法院不予准许。
  第七条  当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的,人民法院从其约定,但违反级别管辖和专属管辖的除外。
  第八条  公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼,生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉,当事人又提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。
  第九条  在行政协议案件中,行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:
  (一)请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为,或者确认该行政行为违法;
  (二)请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务;
  (三)请求判决确认行政协议的效力;
  (四)请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议;
  (五)请求判决撤销、解除行政协议;
  (六)请求判决行政机关赔偿或者补偿;
  (七)其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。
  第十条  被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。
  原告主张撤销、解除行政协议的,对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。
  对行政协议是否履行发生争议的,由负有履行义务的当事人承担举证责任。
  第十一条  人民法院审理行政协议案件,应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。
  原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的,人民法院应当针对其诉讼请求,对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。
  第十二条  行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的,人民法院应当确认行政协议无效。
  人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。
  行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的,人民法院可以确认行政协议有效。
  第十三条  法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议,在一审法庭辩论终结前未获得批准的,人民法院应当确认该协议未生效。
  行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行,原告要求被告承担赔偿责任的,人民法院应予支持。
  第十四条  原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销,人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的,可以依法判决撤销该协议。
  第十五条  行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后,当事人因行政协议取得的财产,人民法院应当判决予以返还;不能返还的,判决折价补偿。
  因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,人民法院应当判决被告予以赔偿。
  第十六条  在履行行政协议过程中,可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形,被告作出变更、解除协议的行政行为后,原告请求撤销该行为,人民法院经审理认为该行为合法的,判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的,判决被告予以补偿。
  被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以责令被告重新作出行政行为。
  被告变更、解除行政协议的行政行为违法,人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。
  第十七条  原告请求解除行政协议,人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的,可以判决解除该协议。
  第十八条  当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的,人民法院应予支持。
  第十九条  被告未依法履行、未按照约定履行行政协议,人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定,结合原告诉讼请求,判决被告继续履行,并明确继续履行的具体内容;被告无法履行或者继续履行无实际意义的,人民法院可以判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。
  原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的,人民法院应予支持。
  第二十条  被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议,原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的,人民法院应予支持。
  第二十一条  被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权,导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失,原告请求判令被告给予补偿的,人民法院应予支持。
  第二十二条  原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任,人民法院经审理认为行政协议无效的,应当向原告释明,并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效;因被告的行为造成行政协议无效的,人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的,人民法院可以判决驳回其诉讼请求。
  第二十三条  人民法院审理行政协议案件,可以依法进行调解。
  人民法院进行调解时,应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
  第二十四条  公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务,经催告后不履行,行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请强制执行。
  法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权,公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务,经催告后不履行,行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请强制执行。
  第二十五条  公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,诉讼时效参照民事法律规范确定;对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的,起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。
  第二十六条  行政协议约定仲裁条款的,人民法院应当确认该条款无效,但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。
  第二十七条  人民法院审理行政协议案件,应当适用行政诉讼法的规定;行政诉讼法没有规定的,参照适用民事诉讼法的规定。
  人民法院审理行政协议案件,可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。
  第二十八条   2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的,适用行政诉讼法及本规定。
  2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释。
第二十九条  本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的,适用本规定。

【附:答记者问】
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》并回答记者提问
时间:2019年12月10日(星期二)上午10:00
地点:最高人民法院全媒体新闻发布厅
主持人:最高人民法院新闻发言人 李广宇
出席嘉宾: 最高人民法院行政庭庭长 黄永维
最高人民法院行政庭副庭长 梁凤云


[李广宇]:
   女士们、先生们,各位记者朋友们,大家上午好。欢迎参加最高人民法院新闻发布会,今天将要发布的是《最高人民法院关于审判行政协议案件若干问题的规定》,我们很荣幸地邀请了最高人民法院行政庭庭长黄永维先生,副庭长梁凤云先生,出席今天的新闻发布会。
[李广宇]:
    首先请黄永维庭长介绍《最高人民法院关于审判行政协议案件若干问题的规定》的起草背景和主要内容。(内容详见链接)
[李广宇]:
    行政协议是个新事物,这部司法解释的专业性也比较强,请各位记者朋友结合今天发布的司法解释内容进行提问。

[中央广播电视总台记者]:
    刚刚发布中提到,这个司法解释在起草时的一个原则就是推动完善政府的守信践诺机制。请问,具体司法解释中做了哪些针对性的规定?
[梁凤云]:
    行政协议作为现代行政管理方式的一种重大变革,已经被世界各国所采用。行政协议一方面要坚持依法行政,法无授权不可为,另一方面也要强调行政机关与相对人之间的平等自愿和诚实守信。在行政协议案件当中,对行政机关的要求有两个方面:一方面要合法,另一方面要合约。人民法院在审理行政协议案件的时候就要相应的,既要对行政机关行使优益权的行政行为进行合法性审查,也要对行政机关是不是按照法定或者约定履行行政协议的义务进行合约性审查,人民法院通过对行政协议的合约性审查可以防止出现行政机关强迫缔约、随意违约和恶意毁约等违反诚实信用的行为。应当说,这个司法解释虽然只有29条,但是它的内容含量是比较丰富的,可以说绝大多数的规定都涉及到政府守信践诺机制的规范。下面我就司法解释当中的一些主要针对性规定给大家作一介绍,主要包括三个方面:
    第一,司法解释明确了对行政协议案件的全面管辖的原则。什么叫“全面管辖”呢?过去对行政行为的案件审查是一种有限的审查,是一种列举性的审查,只对行政行为的合法性进行审查。这次行政协议的司法解释,根据行政诉讼法的授权,首先明确了要继续对行政机关在行政协议案件当中行使优益权的行为进行司法监督,比如行政机关可以在行政协议的履行过程当中行使不同于相对人的一些权力,这叫“行政优益权”。对这个行为,由于它是一种公权力的行为,必须要接受司法监督。另一方面,我们也要对政府已经约定了的一些协议义务进行审查,要审查它是不是按照法律的规定履行了,是不是按照合同的约定履行了,进行合约性审查。因此,我们在司法解释当中对人民法院可以审理哪些行政协议的纠纷进行了全面的列举,既包括撤销诉讼,又包括给付诉讼,还包括确认诉讼。也就是说,人民法院对行政协议案件的所有纠纷都是可以进行监督和审查的,通过这样的审理一方面要监督行政机关依法行使行政职权,同时也要促进行政机关守信践诺,忠实的按照协议的约定来履行协议义务。
    第二,我们又突出地强化了对行政机关优益权的司法监督。行政机关在行政协议当中不仅仅是作为行政主体的地位而存在,同时也是作为行政协议一方的缔约方存在。在行政协议当中要履行协议所约定的内容,同时还要严格按照法律规定来行使行政优益权,因为行政优益权很重要,行政机关在行使这个权利的时候一定要审慎行使、依法行使,法无授权不可为。正因为如此,我们在行政协议司法解释中又做了进一步针对性的规定,对于行政机关行使行政优益权的行政行为要实行合法性监督,如果违法了,法院要判决撤销,判决行政机关重做,判决行政机关履行法定职责,判决行政机关的行政行为确认无效等等。经过审查,如果我们认为行政机关行使行政优益权的行为是合法的,我们会确认它合法,并且如果对原告的财产造成的一些损失,我们还可以判决予以补偿。如果你是违法造成损失的,那就要赔偿,合法造成损失的,也要进行补偿。
    第三,我们又细化了行政机关在行政协议案件当中的违约责任。行政诉讼法规定的行政机关在行政协议当中的责任有两种,一种是侵权责任,如果行政机关行使优益权的行为对当事人造成了损失,那就有侵权责任,要进行侵权赔偿,如果行政机关不依法履约,未按照约定履约,就要承担合同法上的违约责任,我们根据行政诉讼法的这个规定,对行政诉讼法相关的条文进行了细化。行政诉讼法对于行政机关违约的责任进行了明确,包括行政机关如果违约的话,你要采取相应的补救措施,要给予当事人赔偿,等等。这些都是违约责任的规定。我们在司法解释当中进一步规定,如果双方当事人,行政机关和行政相对人约定了违约金条款和定金条款,但是行政机关违约了,怎么办?我们可以按照合同法等民事法律规范的规定,要求行政机关承担相应的违约责任。如果行政机关和行政相对人之间所约定的违约金过分地高于自己损失的,人民法院可以依职权进行审查,因为人民法院要审查行政机关和相对人之间的违约金条款是不是违反了国家利益和社会公共利益,根据合同法以及相关司法解释的规定,人民法院可以对违约的责任做出判断,并且做出调整。
谢谢。

[新京报记者]:
    刚才介绍了行政协议的类型和界定,但是对于普通百姓来说行政协议还是比较陌生,能不能介绍一些与老百姓密切相关的行政协议的类型呢?谢谢。
[梁凤云]:
    行政诉讼法对于行政协议的类型做了列举,主要包括政府特许经营协议和土地房屋等征收征用补偿协议,行政诉讼法还规定了这些行政协议是不完全的列举,除了这两类有名协议之外,还包括其他的无名协议。对于哪些是无名协议,在司法实践当中有不同的理解,其中有相当多的行政协议类型涉及到老百姓的切身利益。我简单地列举三类:
    第一类,土地房屋征收征用补偿协议。这类案件目前在行政案件当中占了相当大的比例,如果老百姓认为行政机关在土地房屋等征收征用补偿过程中的行使了行政优益权的行为,或者认为行政机关违约可以向人民法院提起诉讼。人民法院通过对这类案件的审理,一方面要对行政机关在征收征用补偿和拆迁工作当中的相关工作予以规范,另一方面也要保障这些被征收人和弱势群体的土地房屋等不动产的权益。这是第一类,我们经常见到的。
    第二类,政府投资的保障性住房的租赁买卖等协议。比如说我们常见的,经济适用房的租赁买卖协议,廉租房以及其他保障性住房的协议。这类行政协议实际上政府为了推行福利政策与相对人签订的由政府投资建设的一些保障性住房的租赁和买卖协议,它的目的是在于保障低收入人群的住房权益,它具有很强的福利行政的性质。人民法院通过对这一类案件的审理,一方面会推动国家福利政策的推行,另一方面也会有力地保障城市低收入人群“房子是用来住”的合法权益。
    第三类,我们也经常见到的是政府与社会资本合作协议,就是我们经常讲的公私合作协议、PPP合作协议。这类协议是什么?是行政机关利用社会资本进行相关的基础设施等投资合作的协议,这类协议对国民经济的发展影响巨大。我们考虑到,政府与社会资本合作协议一般情况下是以合同群的方式存在的,它在很多情况下表现为是行政协议,但是在个别的情况下又体现为民事合同。所以我们在司法解释里明确规定,对于符合本司法解释规定的行政协议定义的政府与社会资本合作协议、PPP协议是属于行政协议的范围,我们通过对这类协议的审理,能够达到有利于保障国家利益和社会公众利益,有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感,也有利于营造公平、公正的竞争环境。
    谢谢。

[中央广播电视总台央视记者]:
    修改后的行政诉讼法将行政协议纳入了行政诉讼受案范围之后,有一些地方出现一种现象,对于一些界定不清晰的协议案件,民事诉讼和行政诉讼均不受理,甚至出现了相互“踢皮球”的情况,请问此次发布的司法解释对于这种现象做出了哪些针对性规定?谢谢。
[梁凤云]:
    修改后的行政诉讼法明确地将行政协议纳入到了行政诉讼受案范围。我们知道,行政协议既有行政性的一面,也有合同性、协议性的一面,这就导致我们在界定和区分行政协议和民事合同当中会存在的难度和困难,所以个别地方法院对于一些界定不明、合同属性不清的协议案件出现了“民事推行政、行政推民事”的现象,这种现象是不利于保障当事人诉讼权利的,同时也不利于人民法院良好形象的树立。因此,我们在司法解释当中做了两个方面的规定:
    第一方面,明确规定了推定管辖制度。这个制度是一个新型的诉讼制度,基于我国审理民事合同案件和行政协议案件都是一般由普通法院来审理,普通法院里有民事审判庭和行政审判庭,如果民事审判庭生效的裁定、生效的法律文书认为涉案的协议属于行政协议不予立案、驳回起诉的,当事人再次向人民法院提起诉讼,怎么办?行政审判的部门能不能再以他认为是一个民事合同再推出去呢?不可以。这种情况下,司法解释明确规定要尊重当事人路径的选择权,确保当事人的合同权益能够得到及时有效的救济。如果生效的民事裁定,以它不属于民事合同为由,裁定不予受理或者驳回起诉的,人民法院行政审判部门应当依法受理、依法立案,从而大大减少不同的审判部门之间“踢皮球”的情况。
    第二方面,明确了选择管辖制度。行政诉讼的管辖和民事诉讼的管辖有很大不同,在民事诉讼法当中明确规定了对于合同纠纷既可以由原告所在地、被告所在地、合同履行地、合同订立地、合同标的物所在地等等不同法院管辖,那么,有不同的管辖法院,当事人可以进行选择,但是行政诉讼由于它主要的架构是以行政行为为诉讼类型,所以基本上是由原告所在地和被告所在地作为管辖法院的标准。我们为了充分地保障行政协议当事人的合法权益,充分地保障他的救济权利,充分保障他选择管辖法院的权利,我们参照民事诉讼法等民事法律规范的规定,除了在原告的所在地和被告所在地之外,我们另行增加了协议的订立地、履行地和标的物所在地法院的管辖标准。通过这样的规定,我们力求能够减少行政干预,充分地保障民营企业在内的行政相对人在行政协议案件当中的一些合法权益,并且营造良好的营商环境。
    谢谢。

[北京青年报记者]:
    刚才您提到了行政相对人不履行行政协议义务时,行政机关应该通过非诉行政执行程序来予以救济的两种情形,请问行政协议是否可以直接申请法院非诉行政执行?谢谢。
[梁凤云]:
    这个问题也是本次司法解释制定当中的一个重要问题。我们知道,行政诉讼一般又俗称为“民告官”,行政诉讼就是老百姓告政府的诉讼,在行政诉讼里能不能政府告老百姓呢?这是一个值得探讨的问题。这次司法解释当中继续坚持了行政诉讼法的规定,继续遵循了被告恒定的原则,在行政协议司法解释当中明确了它的原告资格是赋予了行政相对人的,被告是行政机关及其法律法规授权的组织,我们仍然坚持了行政诉讼法的规定。有的观点提出来,如果行政机关不能提起诉讼,那通过什么途径来救济自己的权益呢?这确实是一个重大的问题。根据行政诉讼法的规定,当事人救济权利有两个渠道,一个渠道是当事人可以通过行政诉讼的渠道来予以救济,另外一个渠道是专门赋予行政机关的救济渠道,也就是行政非诉执行机制。这个机制,意味着如果行政机关做出一个行政行为之后,当事人不履行,也不提起诉讼,也不提起复议,怎么办呢?行政机关可以依照行政诉讼法和行政强制法的规定申请人民法院来强制执行,这个救济渠道是一个独特的救济渠道。
    因此,我们按照行政诉讼法和行政强制法的规定,在行政协议的司法解释当中就这两种情形做了规定。首先,行政机关如果要救济自己的权利,他必须有一个行政处理的决定,如果当事人还不履行,就可以拿着这个处理决定向人民法院申请强制执行。怎么做出这样的行政处理决定呢?有两类:一类是行政机关可以做出要求行政相对人履行行政协议的决定,这个决定就由当事人不履约的状态转化成为行政行为,这是第一种情形。第二种情形是如果法律或者行政法规明确规定了行政机关对于行政协议具有监督指挥的权利和监督履行的权利,这种情况下行政机关就可以做出要求行政相对人履行协议的决定,这样又把当事人不履约的状态转换成了行政处理决定,转换成了行政行为,转换成了执行名义。在这两种情况下,行政机关可以根据行政强制法、行政诉讼法的规定申请强制执行。如果人民法院经过审查认为,行政机关的申请内容是明确的,并且具有可执行的内容,人民法院就可以准予强制执行,从而来救济行政机关在合同当中的权益,从而保障国家利益和社会公共利益。
    需要注意的是,今后对于行政机关能不能通过行政诉讼途径来救济自身的权益?这个问题我们将继续探索,条件成熟时我们再做统一规定。谢谢。

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